La transformación digital de la administración: desafíos, aprendizajes y realidades
En una sala que rezuma expectación y experiencia, se han reunido voces expertas de la administración pública junto a responsables del sector privado, convocados por ByTIC y Orange Empresas, para discutir a fondo el significado, los límites y los retos de la transformación digital de la administración. Estas conversaciones, tan necesarias como infrecuentes fuera de los foros especializados, han servido para poner palabras a los dilemas técnicos, organizativos y culturales que condicionan el ritmo —y a veces la naturaleza misma— de la digitalización en el sector público.
La mesa redonda parte de una convicción compartida: “La transformación digital de la administración ya no es una simple tendencia, es una necesidad imperante para la administración pública”, introduce Arantxa Herranz, redactora jefe de Byte T.I.C, encargada de moderar el debate. Junto a ella, una alineación plural de responsables de tecnología en grandes organismos —ministerios, consorcios aseguradores, empresas municipales de transporte, colegios oficiales, operadores privados y organismos parlamentarios—, desafían, matizan y desarrollan ese axioma, conscientes de que la historia real es mucho más compleja que el eslogan.
Mucho más que tecnología
De acuerdo con todos los presentes, los obstáculos de la digitalización rara vez son puramente técnicos. “El mayor reto es la gestión del cambio. La clave está en acompañar al personal, en que descubran cómo las nuevas herramientas pueden transformar realmente su día a día”, subraya Rafael Nuche, director de IT en la Empresa Municipal de Transportes de Madrid. Nuche se apoya en un ejemplo tan reciente como revelador: “Hace poco impartí un taller de inteligencia artificial a los técnicos de radiología de un hospital y realizamos pruebas con GPT para interpretar radiografías. El resultado fue espectacular, pero lo más importante es que los participantes sintieron que la IA era, por primera vez, una aliada, no una amenaza”. Para Nuche, la transformación digital de la administración será progresiva, y solo funcionará “si desde el principio escuchamos a quienes van a operar estos sistemas. El gran reto es que la tecnología no se vea como una imposición, sino como una herramienta que facilita el trabajo y responde a lo que el ciudadano espera”.
La directora de Sistemas y Tecnologías de la Información en el Consorcio de Compensación de Seguros, Carmen García-Roger, desarrolla esta idea. “Durante décadas se diseñaron aplicativos de espaldas al ciudadano, desde una óptica meramente técnica. Hoy el factor educativo, la gestión de expectativas y el gobierno del dato cobran un protagonismo esencial. En proyectos recientes de IA, hemos involucrado desde el principio al usuario final, y en concreto en el consorcio, al abogado encargado de validar resultados. En ocasiones, nos hemos encontrado con reticencias: incluso había quien prefería que la inteligencia artificial fallara antes de que generara una inseguridad jurídica insalvable. El éxito pasa por involucrar a las personas, no por obviar sus miedos.”
El ciudadano, en el centro del discurso y la operación
Antonio Sanz Pulido, responsable de Inspección General en el Ministerio de Hacienda, enfatiza que el criterio último para valorar el éxito de la digitalización debería ser la percepción del ciudadano. “La tecnología no es un fin en sí mismo. Lo importante es que el ciudadano sienta que los avances tecnológicos le benefician.” Pulido reconoce que existe una brecha entre las capacidades técnicas reales y la percepción social: “Nos esforzamos por mejorar los servicios, pero a menudo los fallos pesan más en la opinión pública que los éxitos. El reto es conseguir que las mejoras lleguen de modo tangible a quien las necesita”.
Esta visión, compartida también por otros ponentes, lleva a un debate recurrente en las instituciones públicas: ¿cómo se puede lograr que el ciudadano perciba la digitalización como una mejora real, no como una fuente de frustraciones? En palabras de María Muñoz, responsable de administraciones públicas en Orange Empresas, “en el sector privado la digitalización puede ser más ágil porque siempre hay un estímulo competitivo. En el público, la cuestión clave es saber comunicar, poner en valor y dar visibilidad a lo que se hace bien”.
Roberto Casado, también perteneciente a Orange, lo ilustra a través de una experiencia personal: “Me siento orgulloso de que mi madre, con 65 años y esclerosis múltiple, pueda pedir cita médica o presentar la declaración de la renta con un simple trámite digital, cuando antes dependía de oficinas y colas. La tecnología ha permitido que servicios públicos sean más inclusivos.” Sin embargo, Casado matiza que estas experiencias conviven con enormes retos de desigualdad en el acceso y uso: “En algunas diputaciones, ni siquiera hay personal suficiente para redactar un pliego, mucho menos para explotar de forma avanzada los datos que se generan.”
Cultura organizativa y brecha formativa en la transformación digital de la Administración
Para José Francisco Morlesín, responsable de IT en el Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación, la verdadera transformación digital de la administración debe empezar en la cultura y la formación. “La falta de talento es un obstáculo mayúsculo. Hemos comprobado que cada vez menos jóvenes se encaminan hacia las carreras STEM, y cuesta mucho encontrar profesionales que dominen las nuevas tecnologías aplicables al sector público”. Morlesín destaca además que muchas ayudas y programas públicos, particularmente los orientados a pymes y neurociencia, quedan desatendidos por esa carencia de recursos cualificados.
El factor cultural, subraya José Andrés Jiménez, jefe del Departamento TIC en el Congreso de los Diputados, es crítico pero a menudo subestimado. “El principal problema sigue siendo el cambio cultural. Lo más dramático es que, incluso a día de hoy, en muchas licitaciones nos siguen pidiendo documentación física en papel. Mientras otras administraciones cuentan con una cadena jerárquica que facilita imponer cambios, en el Parlamento opera una lógica muy diferente, más dispersa y fragmentada, donde es mucho más difícil lograr consensos sobre estos procesos de transformación digital de la administración.”
Jiménez aclara que el retraso en la digitalización no responde a una dificultad tecnológica, sino a “comportamientos decimonónicos” que persisten de forma sorprendentemente tenaz. “Cada año que la administración permanece en ese ‘neolítico’ digital, más difícil es dar el salto. Lo que realmente falta no son herramientas, sino una gestión del dato moderna y bien estructurada, para no poner el carro delante de los bueyes. No sirve improvisar soluciones tecnológicas sin la base previa de buena arquitectura de datos.”
Complejidad, expectativas y recursos
José Borja Tomé, director de tecnología de la Agencia Tributaria (AEAT), descompone el reto en otros vectores. La transformación digital de la administración, argumenta, supone asumir un crecimiento exponencial de la complejidad de los sistemas y, correlativamente, de los costes de mantenimiento. “Cada nuevo servicio digital añade capas de sofisticación técnica y administrativa. La complejidad no crece de forma lineal sino multiplicativa. Además, las demandas sociales y políticas cambian constantemente, exigen más agilidad y flexibilidad de la que los actuales procedimientos permiten”.
Tomé señala también un desequilibrio preocupante entre las expectativas sobre lo que puede hacerse—por ejemplo, con inteligencia artificial—y las condiciones de partida. “Se nos pide IA hasta en aquellos contextos donde ni siquiera existen tecnologías básicas o sistemas modernos. Hay una presión constante para responder a necesidades cambiantes con recursos limitados, tanto económicos como humanos”. Y añade: “A todo esto se suman las restrictivas normativas de contratación y recursos humanos propias de la administración, que dificultan atraer y retener talento en un momento en que la tecnología evoluciona a un ritmo que no hemos visto antes”.
El factor normativo, insisten varios participantes, determina no solo el ritmo de modernización, sino también su alcance y eficiencia. “Las reglas de contratación pública hacen extremadamente difícil seleccionar lo que realmente se necesita y ajustar los tiempos y requisitos de los contratos al ritmo de la tecnología”, recalca Tomé. El resultado es “una burocracia extraordinaria que, pese a todo, no evita los escándalos ni las malas prácticas, pero sí dificulta enormemente la innovación”.
Interoperabilidad y gestión del dato: el equilibrio imposible
Enrique Maldonado, jefe de la sección TIC del Hospital General Universitario Gregorio Marañón, introduce el tema de la interoperabilidad, especialmente delicado en el ámbito sanitario. “Los retos técnicos son importantes, pero el mayor desafío está en conseguir la interoperabilidad entre sistemas internos y externos a diferentes niveles”. Maldonado explica que la capacidad de establecer análisis globales y transversales, por ejemplo en medicina basada en evidencia, depende de esa interoperabilidad: “Las posibilidades técnicas existen, pero las restricciones legales y los riesgos asociados al tratamiento de datos personales, especialmente datos clínicos, son elevadísimos. El único modo de garantizar la seguridad es a través de auditorías y estrictos controles de acceso, pero eso encarece y ralentiza todo el sistema”.
Maldonado alerta sobre los peligros de un tratamiento inadecuado de los datos: “En sanidad, una gestión inadecuada de los datos clínicos puede tener consecuencias demoledoras. Por ejemplo, hay empresas que quieren cruzar la información clínica con bases de datos comerciales para ajustar el valor de una propiedad inmobiliaria en función de la esperanza de vida del dueño. Debemos encontrar un equilibrio entre avanzar en digitalización y proteger los datos de los ciudadanos”. Para él, “no hay soluciones mágicas: cuantas más restricciones impongamos, menos avanzaremos y menor será la calidad de los servicios; pero si somos laxos, incrementamos el riesgo de usos indebidos y el daño puede ser irreparable”.
Rafael Nuche retoma el asunto desde su experiencia en movilidad y transporte, donde la integración de datos de diferentes fuentes permite “generar valor real al usuario, no solo valor económico sino social”. Pero, admite, “garantizar el buen uso de los datos es prácticamente imposible” y la legislación actual arrastra tiempos y conceptos que no se ajustan al ritmo de la tecnología: “La tecnología evoluciona cada dos o tres años, las leyes, cada década”.
El desafío de la contratación pública
Uno de los temas que suscita más consenso es la reforma de la contratación pública. María Muñoz no oculta su escepticismo: “La contratación pública es uno de los grandes lastres para la innovación tecnológica en la administración. Las reglas pensadas para grandes infraestructuras, como la construcción, se están aplicando en tecnología, donde los ciclos son mucho más cortos y las necesidades cambian de forma mucho más dinámica”. Según Muñoz, el problema no es solo la rigidez normativa, sino “la influencia de grandes consorcios y consultoras en la definición de los contratos europeos, que termina beneficiando a los grandes y complicando la vida de las pymes”.
Rafael Nuche complementa: “A menudo se culpa a la ley de contratación, pero el verdadero problema es organizativo. La contratación es innecesariamente larga porque nuestras propias organizaciones se lo imponen. Simplificar implica aceptar algún grado de arbitrariedad, y es justamente lo que se quiere evitar por temor a los reproches legales y políticos”.
José Borja Tomé aporta ejemplos ilustrativos: “Nos encontramos con pliegos donde la persona que define la necesidad y redacta el pliego no coincide con quien evalúa las ofertas. Esto a menudo deriva en adjudicaciones desconectadas de las necesidades reales del servicio público.” Narra, además, la paradoja de los contratos de largo plazo: “Firmamos contratos tecnológicos de cinco años, pero la tecnología que se especificaba cuando se licitó ya ha quedado obsoleta al concluir el periodo. En el sector privado esto sería inimaginable”.
El consenso, aunque resignado, es que la reforma de la contratación es “necesaria pero muy difícil”. Nuche lo expresa con contundencia: “Soy crítico y, a estas alturas, pesimista sobre que la situación vaya a cambiar. La contratación pública tal y como está planteada impide la innovación, impide asumir el riesgo y obliga a tomar decisiones subóptimas simplemente para cumplir el procedimiento”.
Fragmentación y soluciones verticales
Otra de las claves que emergen del debate es la necesidad de escapar de la fragmentación institucional y técnica. “Echo en falta soluciones horizontales para todo el sector público. ERPs y sistemas integrados que no nos obliguen a depender de soluciones del sector privado mal adaptadas a nuestras necesidades”, sostiene José Andrés Jiménez, del Congreso de los Diputados. En su opinión, “la administración pública española aún responde a una lógica de islas, donde cada organismo innova a su ritmo y a menudo sin coordinar esfuerzos ni aprovechar las sinergias de la administración electrónica”.
Las posibles salidas, reflexionan los participantes, pasan por una mayor cooperación interinstitucional —aprovechando organizaciones supranacionales, como la UIP o el CPRD— y por apostar por estándares abiertos que permitan avanzar en interoperabilidad. Enrique Maldonado lo ve así: “Vamos más deprisa si compartimos experiencias y reforzamos los estándares, pero mientras tanto, cada fabricante de sistemas quiere blindar a su cliente en una lógica de dependencia”.
Nuevas tecnologías, nuevas necesidades
A pesar del tono crítico, el encuentro deja constancia de una vibrante experimentación. Rafael Nuche cita la utilidad de los espacios de datos federados y del modelo smart data en movilidad turística: “Estamos creando espacios de datos que integran información de operadores, turismo, pagos, con el objetivo de entender y dimensionar mejor el impacto del turismo, con información en tiempo real que pueda, por ejemplo, ajustar la tasa turística o mejorar servicios de seguridad”. Además, la tecnología 5G se está aplicando para garantizar comunicaciones críticas en eventos multitudinarios, y la IA se utiliza ya en experiencias de smart city y salud digital.
José Borja Tomé, refiriéndose a la experiencia con ayuntamientos y turismo, apunta que “los sistemas de datos no pueden diseñarse con plantillas. Dependen mucho del caso de uso, del entorno y de la capacidad para explotar los datos. Podemos indexar sistemas de pago, redes IoT, información de movilidad, para descubrir patrones válidos a nivel social, económico y cultural”.
María Muñoz matiza: “No todas las tecnologías sirven para todo. El secreto está en seleccionar la que se ajuste a la necesidad concreta del organismo y a su capacidad real de implantación y explotación”.
La complejidad de explotar el dato público
La mesa reconoce finalmente la enorme oportunidad —y peligro— que supone la explotación masiva de datos públicos. “Cada vez que creamos un nuevo servicio, nos imponemos la obligación de mantenerlo y garantizar su fiabilidad. Y eso en un entorno de exigencia pública feroz, donde se tolera mal cualquier error. La mochila de las infraestructuras crece año a año”, subraya Jiménez.
El valor de los datos, pero también el riesgo, se multiplica al integrarlos en sistemas compartidos o federados entre administraciones. “Hemos pasado de datos centralizados a datos distribuidos y ahora a la federación de datos. El objetivo es que esos espacios generen valor social sin perder el control sobre la privacidad y el uso legítimo de la información”, reflexiona Nuche.
En este terreno, las líneas rojas legales y deontológicas son difusas y en constante movimiento. “La legislación cambia a un ritmo muy lento comparado con la tecnología. Y sin normas claras y actualizadas, el miedo al error o a la infracción legal paraliza muchas iniciativas”, advierte Maldonado.
Un proceso en marcha, sin línea de meta clara
Durante horas de debate, los responsables tecnológicos de administraciones públicas y empresas colaboradoras han dejado un diagnóstico pleno de matices, sin autocomplacencia ni resignación. Los retos son formidables: cambiar culturas organizativas ancladas en el pasado, dotar de flexibilidad procesos de contratación, actualizar marcos normativos a la realidad de la IA o la gestión masiva de datos, mantener la confianza y la percepción positiva del ciudadano, formar y conservar el talento, diseñar arquitecturas de información interoperables y seguras, y, en suma, convertir la inversión en transformación real.
Todo ello, bajo el escrutinio permanente de una sociedad que exige lo mejor y tolera poco las imperfecciones del proceso. En palabras de Antonio Sanz Pulido: “Hacemos muchas cosas bien, pero a menudo pesan más los pocos errores que cometemos que los muchos aciertos que logramos. El mayor reto es conseguir que el ciudadano perciba el valor de lo que hacemos.”
Para muchos de los presentes, la mayor lección es que la transformación digital de la administración va mucho más allá de la adquisición de nueva tecnología: es una revolución silenciosa —y a menudo invisible— de procesos, personas, leyes y mentalidades. Una tarea donde “sobran las soluciones mágicas y faltan, todavía, mapas claros para avanzar”.
