La Administración Pública se enfrenta a la revolución de la IA
La Inteligencia Artificial (IA) promete ser una revolución en la eficiencia y la productividad, pero su éxito depende de un ingrediente fundamental: la calidad y gestión de los datos que la alimentan.
Así al menos quedó de manifiesto en un encuentro ejecutivo de la Comunidad ByTIC organizado por esta publicación que contó con el patrocinio de Ayesa y SDG.
Dicho encuentro, que reunió a responsables de transformación digital de diversas entidades públicas, puso sobre la mesa el debate de cómo están abordando diferentes entidades públcias este desafío inicial, las dificultades encontradas en proyectos de datos compartidos y las primeras incursiones en el mundo de la IA generativa. La conclusión es clara: el camino está lleno de obstáculos, pero la voluntad de avanzar es firme, aunque no exenta de cautela y una notable tensión entre la urgencia por innovar y la necesidad de garantizar la seguridad y los derechos de los ciudadanos.
Marco normativo
Uno de los primeros puntos de fricción que se pusieron sobre la mesa fue el marco normativo actual, que limita severamente el uso explícito de la IA en resoluciones administrativas. “Desde la administración deberíamos ser muy cuidadosos cuando decimos que usamos la IA, porque ahora está la cruzada contra los algoritmos y la IA es una caja negra”, advirtió Antonio Sanz Pulido, Responsable Inspección General Ministerio de Hacienda. Explicó que, ante la creciente litigiosidad, especialmente en resoluciones negativas, admitir el uso de IA “no se puede hacer bajo la normativa actual”. La clave, según él, reside en decidir “hacia qué normativa queremos ir”, pero reconoció que hoy por hoy “no está permitido”.
Esta situación genera una paradoja, ya que la tecnología que sustenta muchos servicios públicos ya integra componentes de IA de forma casi invisible. Javier Jimeno, Head of Public Sector Business Development & Alliances SDG Group España, señaló esta contradicción: “Hasta ahora, la tecnología estaba embebiendo esa IA de manera natural, digamos orgánica, y nadie estaba presentando ninguna queja. Y ahora de repente, porque se ha popularizado la IA generativa y se ha generado este ruido, pues todo el mundo está muy preocupado por la explicabilidad”. Como ejemplo, citó el caso de la Agencia Tributaria, que, aunque oficialmente no usa IA para sus decisiones, se beneficia de ella a través de las infraestructuras que emplea. “Ha sido un gran beneficiario”, afirmó, cuestionando la viabilidad de separar los procesos con y sin esta tecnología.
La gobernanza del dato, el primer paso
La gestión de los datos en organismos de gran envergadura como el Ayuntamiento de Madrid es un desafío colosal.
Marta Cruz, jefa del servicio de coordinación de la transformación en la Oficina Digital, explicó cómo han tenido que poner orden en un ecosistema donde “los datos han aflorado por todas partes”. Para ello, la estrategia ha sido reforzar la gobernanza y la colaboración. “Se ha creado una estructura para poder crear grupos de trabajo”, detalló. “En primer lugar, se creó una estrategia de datos que sirve para aclarar ideas y poner una dirección a todo lo que se estaba haciendo”. Esta estructura incluye la figura del “delegado digital” en cada área, un nexo clave entre los responsables de negocio y la Oficina Digital. El objetivo final, según Cruz, es ambicioso: “Estamos avanzando hacia lo que parece que va a ser por donde vaya Europa, que es la creación de un espacio de datos del ayuntamiento para poder poner unas reglas de compartición de los datos que ya tenemos y que además las empresas privadas con las que colaboramos (…) puedan también aportar datos”.
Una experiencia diferente es la del Instituto Cervantes, que optó por integrarse en la plataforma del dato de la Administración General del Estado (AGE). Tíscar Lara, Subdirectora de Transformación y Comunicación Digital, relató un proceso marcado por los retrasos. “En un primer momento pensamos en tener una propia, pero como estaba la de la AGE, que también debe ser así, empezamos a trabajar con ellos. Con los retrasos que también tenía porque también la estaba construyendo”, admitió. La plataforma, financiada con fondos PRTR, ha sido un camino de aprendizaje. “¿Estáis satisfechos con el servicio que ha dado?”, se le preguntó, a lo que respondió con sinceridad que, dados los “muchos retrasos qye ha tenido”, el resultado no ha sido el de iba a ser. Pese a las dificultades, el Cervantes sigue adelante y ahora se enfoca en la siguiente fase. “Ahora el punto en el que estamos es en el de poner en marcha la oficina del dato, la gobernanza del dato, toda la estructura de cómo vamos a manejar eso”, afirmó, reconociendo que de momento tienen “todo un desarrollo pero en papel”.
Esta experiencia con la plataforma de la AGE fue compartida por otros participantes. Antonio Sanz Pulido, responsable de la Inspección General del Ministerio de Hacienda, reveló que su organismo decidió abandonar el proyecto. “Nosotros fuimos pioneros y nos salimos”, declaró. La razón fue la falta de avances tangibles: “Nos habían vendido que el entorno de pre iba a estar en tres meses, nos salimos del proyecto después de un año y no había entorno”. Sanz Pulido aclaró que, aunque el proyecto no fue un éxito, “sí que nos ayudó a ver muchos temas, que teníamos muchos datos heterogéneos”. Esta experiencia les ha permitido ahora “empezar a explorar proyectos de IA, pero digamos más compartimentalizados”.
Las primeras incursiones en la Inteligencia Artificial
Respecto a la inteligencia artificial, Antonio Sanz Pulido reconoció que están en una fase incipiente, arrastrados por lo que la consultora Gartner denomina “la ola que te arrastra”. “No puedes planificar nada porque empiezan a usarlo los usuarios, entonces ya tienes que ir corriendo a hacer unas directrices”, comentó.
Por su parte, Renfe ha optado por un enfoque estructurado para no dejarse llevar por esa misma ola. Sara Guillén, jefa del área de transformación tecnológica, explicó que han replicado el modelo de gobierno del dato para la IA. “Hemos definido un framework (…) para no solo gestionar la parte metodológica, sino también la parte regulatoria y compliance que nos aprieta a todos mucho”, señaló. Para identificar los casos de uso más valiosos, implicaron a toda la organización, “desde los maquinistas hasta gente de taller”.
De las numerosas ideas surgidas, seleccionaron ocho para realizar pruebas de concepto (POCs) de corta duración. Uno de los proyectos más llamativos, según Guillén, es el de “prevención de grafitis”, un problema que cuesta a la compañía “casi cerca de 30 millones al año”. La POC, que ha funcionado “muy bien”, utiliza un modelo de IA “en el que te predice dónde pueden (…) venir a hacer un grafiti” para optimizar los turnos de seguridad física.
Finalmente, Pedro Hernández, subdirector general de Tecnologías de la Información y Comunicaciones del Ministerio de Trabajo y Economía Social, compartió la visión de su departamento, donde el primer objetivo es claro: “el incremento de la productividad de los empleados”. Para ello, han adoptado una política abierta y pragmática sobre el uso de herramientas de IA generativa como ChatGPT, Copilot o Gemini. “Hemos optado por una política bastante laxa, es decir, ten cuidado con lo que metes, o sea, puedes usar cualquier herramienta, pero no metas datos sensibles y revisa lo que te devuelva”, explicó. La filosofía es no intentar “poner puertas al campo” y permitir que los empleados exploren las posibilidades, siempre bajo unas directrices básicas de seguridad.
Responsables de tecnología y datos de diferentes áreas de la administración debatieron también sobre el estado actual de la implantación, compartiendo experiencias y preocupaciones comunes.
Una de las primeras decisiones a las que se han enfrentado es el grado de libertad que se debe otorgar a los funcionarios para usar estas nuevas herramientas. Víctor Balbás, Dirección de Sistemas y TIC MITECO, explica que han optado por una política flexible, pero con un claro aviso sobre la responsabilidad individual. “Hemos avisado de la responsabilidad de que tu información a través de aquí y al mismo tiempo de los resultados que te devuelve, permanece inalterable en el funcionario”, advierte. “Si un funcionario que utiliza la inteligencia artificial crea una alucinación, se la come y da una respuesta inválida, pues veremos a ver las consecuencias que tiene eso”.
La lógica detrás de esta política es pragmática: prohibir su uso podría ser contraproducente. “Hemos pensado que lo van a hacer igual el que lo quiera hacer, salvo que lo capes y que entonces es posible que lo que hagan es, eso es, se conectan por el móvil para resolver las dudas y encima, además de generar una dificultad a él, le estás teniendo la brecha de seguridad igual”, argumenta Víctor Balbás. “Por ahí sí que hemos preferido tener una política mucho más laxa y mucho más de concienciación”.
Asimetría ante el ciudadano y el reto de la soberanía
Esta nueva realidad introduce una dinámica inédita en la relación entre la administración y el ciudadano.
Raúl Casado , Responsable de AI-DATA y Digital Experience para AAPP Ayesa, reflexionó sobre una “situación ahora asimétrica”, en la que el ciudadano dispone de herramientas para interpretar y responder a la compleja jerga administrativa. “Ahora llega la gente, le saca una foto, lo sube a ChatGPT y hace un escrito y te manda el escrito”, describió. Esto podría llevar a que el ciudadano “empiece a, digamos, a atacarle”, empoderado por una comprensión que antes no tenía. La administración, por tanto, “acaba de perder la conversación”.
Esta nueva realidad, sin embargo, también fue vista como una oportunidad. Antonio Sanz argumentó que, lejos de ser un arma, la IA podría eliminar barreras: “Si me lo simplifican el lenguaje, yo no tengo que referir a ella. A mí me parece que eso acerca al ciudadano de la administración”.
La capacidad de la IA para procesar y traducir la ingente documentación burocrática se perfila como su mayor valor. “Gran parte de los proyectos que se hacen con IA de más productividad están en torno a la gestión documental”, se afirmó.
La conversación también abordó la presión que reciben desde el ámbito ministerial en materia de sostenibilidad y soberanía. A la pregunta de si sienten presión por la sostenibilidad de la IA, la respuesta fue directa: “Sí, tenemos presión. La respuesta oficial es que sí”. Se confirmó que la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial incluye un pilar fundamental sobre sostenibilidad. La soberanía digital, sin embargo, se presenta como un desafío aún mayor. La dependencia de tecnologías extranjeras, principalmente estadounidenses, plantea un dilema. “¿Os vais a ver obligados a utilizar la inteligencia artificial desarrollada en España?”, se planteó en el debate. La respuesta fue incierta: “Eso depende de la normativa, de hacia dónde vamos con ella”, se expuso, añadiendo que la falta de alternativas europeas competitivas complica cualquier intento de independencia tecnológica.
La lenta maquinaria pública frente a la velocidad tecnológica
El debate se trasladó al contraste entre el sector público y el privado a la hora de adoptar estas innovaciones.
Javier Jimeno, Head of Public Sector Business Development & Alliances SDG Group España, fue claro al señalar que “es un tema que marca la diferencia es la agilidad en la elección y en la contratación”. Explicó que mientras una empresa privada puede tomar decisiones rápidas, “en la empresa pública tienes que pasar por un proceso de licitación que son meses en el mejor de los casos”. Este ritmo más lento choca con una tecnología cuyo retorno de inversión (ROI) es muy claro, especialmente en áreas como la atención al cliente.
La velocidad del cambio tecnológico choca frontalmente con la inercia administrativa. Durante el debate, algunas voces plantearon que, aunque se quieran adoptar determinadas herramientas, mientras se produce esa adopción ya está habiendo un cambio mientras la estás adaptando. Además, el requerimiento de la aprobación por parte de instancias superiores abre otro frente, “Desde arriba no pueden y no tienen agilidad, pero si se pudieran tenerla sería lo ideal: tener un grupo de gente que estuviera tope probándolo todo y dándonos esa tranquilidad de ‘por aquí sí, por aquí no, esto es bueno’”.
La ausencia de directrices claras es una queja recurrente. Se menciona la necesidad de “una política de uso de la inteligencia artificial a nivel AGE”. Un ejemplo concreto ilustra la lentitud: “Nosotros hemos sacado una resolución con estas cosas un año y medio después de que saliera ChatGPT, o casi dos años, y todavía no hay una política. Ya no es la agencia, más bien la Secretaría de Estado de Función Pública”.
A pesar del optimismo sobre el potencial de la tecnología, sobrevoló un sentimiento de pesimismo sobre la capacidad de la administración para capitalizar esta oportunidad. Antonio Sanz recordó el papel pionero de España en la digitalización administrativa hace dos décadas. “Fuimos de los primeros países, si no el primer país, en irnos hacia la digitalización de los procesos administrativos”, destacó. Sin embargo, lamentó que “ahora nos hemos quedado atrás” y se mostró escéptico: “Yo soy pesimista porque desde la pandemia creo que hemos ido hacia atrás”.
Frente a esta visión, Pedro Hernández matizó la idea del retroceso, argumentando que la posición de España sigue siendo destacada a nivel europeo. “Es verdad que venimos del primer puesto en administración digital, pero ahora estamos sexto, séptimos, y ya creo que viene a ser porque toda Europa está en un nivel muy alto de digitalización”.
Finalmente, se reflexionó sobre las exigencias inherentes a la función pública. Un representante de la administración subrayó la necesidad de ser “garantistas”. “El ciudadano con nosotros se relaciona en su mayor parte de vez en cuando”, explicó, lo que convierte cada interacción en un gran esfuerzo. Además, enfatizó la responsabilidad única del sector público: “La administración tiene que ser muy garantista. El banco, si hay un ciberataque, asume pérdidas. Pero en la administración, si hay un ciberataque, no es tan fácil como devolver el dinero”.
En definitiva, la IA no es solo una herramienta tecnológica, sino una pieza más en el complejo engranaje de hacer política y garantizar derechos en un mundo cada vez más digital.
