La digitalización pendiente de las administraciones públicas
España dispone de servicios públicos digitales ampliamente utilizados y parte de una posición favorable en conectividad, competencias y relación electrónica con la ciudadanía. La Comisión Europea mantiene, sin embargo, una recomendación precisa: extender la digitalización entre territorios y mejorarla en ámbitos como la Justicia.
La cuestión ya no es únicamente cuántos trámites pueden iniciarse desde una pantalla. Para los responsables tecnológicos de las administraciones públicas, el trabajo se desplaza hacia el interior del procedimiento, allí donde una solicitud debe convertirse en información utilizable, circular entre sistemas, conservar su validez jurídica y llegar a una resolución sin interrupciones manuales innecesarias.
Canon, HP y Ricoh coinciden en esa distinción entre ofrecer una puerta electrónica y transformar el recorrido completo de un expediente.
Más que escanear
El punto de partida parece sencillo, pero condiciona el diseño tecnológico y la evaluación del resultado. Escanear un documento cambia su soporte. No garantiza que los datos que contiene puedan buscarse, comprobarse, reutilizarse o incorporarse automáticamente a otro sistema. Tampoco elimina por sí mismo la impresión posterior, la revisión manual, el envío por correo electrónico ni la creación de copias almacenadas en repositorios distintos.
César Moreno Hidalgo, Business Developer Manager en Canon, asegura que «escanear expedientes o convertirlos a PDF no supone, por sí solo, una transformación operativa, sino un simple cambio de soporte». El responsable de Canon vincula la digitalización real con procedimientos concebidos para ser electrónicos desde el inicio hasta el cierre, no con la acumulación de imágenes digitales de los documentos originales.
Josep Costa, responsable de la unidad de negocio de Hiperautomatización en Ricoh, cree que «el primer paso es entender que digitalizar no es escanear». A partir de ahí, sitúa el alcance en todo el ciclo de la información, desde la entrada y la clasificación hasta la extracción de datos, la validación, la firma, la distribución, la consulta y el archivo. Esta formulación desplaza el centro del proyecto desde el dispositivo de captura hacia el proceso administrativo y sus integraciones.
HP también defiende que sustituir papel por ficheros electrónicos no basta. Fuentes de la compañía ponen el énfasis en flujos documentales que conecten los canales físicos y digitales, automaticen tareas repetitivas y permitan que la información circule entre empleados públicos, organismos y ciudadanos. La compañía añade una condición: esa circulación debe incorporar seguridad, privacidad y supervisión humana cuando intervenga inteligencia artificial.
Para una dirección TIC, la diferencia no es semántica. Un proyecto de escaneado puede medirse por páginas procesadas, velocidad de captura o coste unitario. La transformación de un procedimiento exige observar tiempos de tramitación, intervenciones humanas, incidencias, duplicidades, consultas a otros organismos, calidad de los datos, accesibilidad, conservación y capacidad para completar el servicio sin abandonar el canal elegido. Son unidades de análisis distintas.
La norma y el proceso
El marco jurídico español ya orienta la actividad administrativa hacia los medios electrónicos. La Ley 39/2015 establece que las administraciones emitirán sus documentos por medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma de expresión y constancia. También obliga a expedir copias auténticas electrónicas de los documentos en papel presentados por los interesados cuando vayan a incorporarse a un expediente administrativo.
La copia auténtica no equivale a una imagen cualquiera. Debe garantizar la identidad del órgano que la realiza y la integridad de su contenido, incorporar los metadatos correspondientes y ajustarse al Esquema Nacional de Interoperabilidad y al Esquema Nacional de Seguridad. El Real Decreto 203/2021 precisa, además, que la digitalización administrativa de una copia presentada en papel genera una copia electrónica con el mismo valor que la aportada físicamente.
Este armazón legal permite que el papel que llega a una oficina se incorpore a un expediente electrónico sin obligar a mantener dos circuitos operativos completos. Pero exige gobernar formatos, metadatos, firma, identidad, trazabilidad, archivo y acceso. La captura es solo una operación dentro de una cadena de garantías. Si esa cadena no se diseña de forma conjunta, el documento puede estar digitalizado y continuar aislado.
El Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos persigue una Administración electrónica e interconectada y exige registros plenamente interoperables. El Esquema Nacional de Interoperabilidad, por su parte, obliga a adoptar medidas organizativas y técnicas que aseguren la recuperación y conservación de los documentos electrónicos durante todo su ciclo de vida.
La consecuencia práctica es importante. Digitalizar no consiste únicamente en elegir una aplicación de gestión documental. Obliga a determinar qué dato se necesita, quién responde de su calidad, qué evidencia debe conservarse, qué sistema es la fuente autorizada, durante cuánto tiempo se guarda la información y cómo se intercambia con otros organismos. También obliga a decidir qué parte del procedimiento puede automatizarse y en qué puntos debe intervenir una persona.
Una base ya consolidada
La posición española no parte de cero. El informe nacional de la Década Digital 2026 señala que España cuenta con infraestructuras de conectividad robustas, una población con capacidades digitales y servicios públicos digitales bien desarrollados. También indica que estos servicios se utilizan de forma amplia y generan confianza, aunque recomienda mejorar su digitalización entre regiones y en el sistema judicial.
La escala de uso de Mi Carpeta Ciudadana ayuda a dimensionar la relación digital. El cuadro de mando oficial registra 40.340.141 accesos entre enero y agosto de 2026, frente a 39.626.784 durante todo 2025. La suma del periodo de 2026 procede de ocho datos mensuales publicados por el Observatorio de Administración Electrónica: 4.841.642, 4.835.321, 4.772.960, 4.795.570, 5.386.848, 5.486.554, 5.082.976 y 5.138.270 accesos. El Ministerio informó en mayo de 2026 de 9,2 millones de usuarios diferentes y diez millones de descargas de la aplicación.
Estas cifras acreditan uso, no una transformación integral de los procesos internos. Un acceso puede servir para consultar un dato, descargar un documento, revisar una notificación o comprobar el estado de un expediente. No permite saber cuántos procedimientos se completan sin intervención manual, cuántas veces se vuelve a pedir información disponible en otra administración ni cuántas solicitudes electrónicas terminan convertidas en tareas desconectadas.
Moreno Hidalgo advierte precisamente de esa diferencia. «Que un trámite pueda iniciarse en línea no garantiza que su gestión interna sea plenamente electrónica». La observación resulta pertinente porque buena parte de la experiencia ciudadana depende de operaciones que no se ven. Una sede puede ofrecer un formulario correcto y, aun así, trasladar la complejidad a las unidades tramitadoras si el registro, el gestor de expedientes, la firma, el archivo y las aplicaciones sectoriales no intercambian información.
Costa describe el mismo salto desde la perspectiva del flujo: la fase pendiente consiste en impedir que una solicitud electrónica genere después tareas manuales, descargas, información duplicada o circuitos internos sin conexión. Su diagnóstico no niega el avance de los servicios digitales. Lo acota. La madurez del canal de entrada no equivale a la madurez del procedimiento completo.
Del documento al dato
El documento administrativo seguirá siendo una unidad jurídica y probatoria central, pero la automatización necesita datos estructurados y fiables. Un PDF puede conservar una resolución y permitir su lectura. Para reutilizar automáticamente el contenido, cruzarlo con un registro o activar una actuación, el sistema debe reconocer campos, validar su significado y asociarlos al expediente correcto.
Costa sitúa aquí uno de los retos principales: «Convertir el contenido de los documentos en datos plenamente explotables e integrables». El matiz es relevante. Extraer caracteres mediante reconocimiento óptico no asegura la calidad semántica del resultado. Nombres, fechas, identificadores, importes y referencias deben interpretarse, contrastarse y vincularse a modelos de datos coherentes.
Moreno Hidalgo señala como beneficio principal la gestión y la calidad del dato. «Cuando el documento se gestiona por medios electrónicos, la información deja de estar encerrada en un archivador: se puede buscar, cruzar, reutilizar y analizar», afirma. Es una capacidad valiosa, aunque no automática. Requiere políticas de gobierno, catálogos, metadatos consistentes, controles de acceso, reglas de calidad y una asignación clara de responsabilidades.
La futura orientación estatal apunta en la misma dirección. El marco de transformación anunciado para el periodo 2026 a 2030 se apoya en datos, inteligencia artificial y ciberseguridad, con planes de acción anuales, interoperabilidad, privacidad y cumplimiento normativo. La Agencia Estatal de Administración Digital debe asumir un papel relevante en una Administración basada en datos y preparada para utilizar inteligencia artificial.
La explotación del dato también cambia la medición. Si el objetivo se limita a reducir el papel, una organización puede declarar éxito al disminuir impresiones. Si el objetivo consiste en mejorar el procedimiento, necesita otros indicadores: tiempo de resolución, porcentaje de expedientes completados de extremo a extremo, volumen de subsanaciones, calidad de extracción, número de consultas automatizadas, incidencias de interoperabilidad, accesibilidad efectiva y satisfacción de ciudadanos y empleados. El responsable de Canon propone priorizar atendiendo al volumen documental, el tiempo medio de tramitación y el nivel de automatización.
Integrar lo heredado
Las administraciones no construyen sus servicios sobre una arquitectura vacía. Conviven sistemas desarrollados en épocas distintas, aplicaciones sectoriales, registros, repositorios, herramientas de firma, directorios, plataformas comunes y soluciones adquiridas por organismos con capacidades desiguales. Sustituir todo a la vez sería costoso, arriesgado y, en muchos casos, inviable.
Costa identifica la complejidad del ecosistema tecnológico como una barrera inmediata. Aplicaciones antiguas deben intercambiar información con soluciones nuevas, sin perder continuidad operativa ni validez jurídica. La integración, por ello, no puede reducirse a una conexión puntual. Debe abordar identificadores, modelos de datos, permisos, eventos, estados del expediente, conservación y tratamiento de errores.
El objetivo del principio de una sola vez depende de esa capacidad. Para no solicitar al ciudadano un documento que ya obra en poder de otra administración, el órgano tramitador debe localizar la fuente, estar habilitado para consultar la información, interpretar la respuesta, dejar constancia de la consulta y gestionar excepciones. La interoperabilidad combina tecnología, base jurídica, gobierno y acuerdos organizativos.
La automatización puede clasificar documentos, extraer campos, comprobar requisitos, distribuir tareas, avisar de plazos o preparar borradores. La inteligencia artificial amplía algunas de estas funciones, sobre todo cuando la información llega sin estructura o cuando se necesitan búsquedas y análisis sobre grandes volúmenes documentales. Pero no todas las tareas presentan el mismo riesgo ni admiten el mismo grado de autonomía.
El resppnsable de Ricoh diferencia entre inteligencia artificial orientada a la eficiencia operativa, aplicada a captura, extracción y calidad, e inteligencia artificial conversacional o analítica destinada a explotar el dato. HP plantea usos para clasificar y localizar documentos, gestionar grandes volúmenes y anticipar incidencias, siempre con supervisión humana y criterios claros de responsabilidad.
Seguridad desde el diseño
La digitalización concentra información, amplía interconexiones y añade dispositivos y servicios a la superficie que debe protegerse. El Esquema Nacional de Seguridad se aplica a todo el sector público y persigue preservar acceso, confidencialidad, integridad, trazabilidad, autenticidad, disponibilidad y conservación. Cada administración debe contar, además, con una política de seguridad aprobada por el órgano competente.
HP insiste en que la seguridad no puede añadirse al final. Fuentes de la empresa extienden la protección a dispositivos, datos, documentos, aplicaciones y servicios durante todo el ciclo de vida. Esta amplitud es coherente con un entorno donde la captura puede empezar en un equipo multifunción, continuar en una red, pasar por servicios de extracción y terminar en un repositorio o una aplicación sectorial.
Los responsables de las tres empresas preguntadas coinciden en que el cambio excede al departamento tecnológico. Rediseñar un procedimiento afecta a competencias, reparto de tareas, controles, relación entre unidades y forma de atender al público. También puede hacer visibles pasos que se mantenían por costumbre y que ya no aportan una garantía proporcional.
Moreno Hidalgo lo resume al explicar que «si digitalizamos un proceso ineficiente, solo conseguiremos un proceso ineficiente más rápido». Su respuesta reclama formación, acompañamiento y tiempo para modificar hábitos consolidados en organizaciones grandes y sometidas a procedimientos reglados.
Costa propone una secuencia concreta, aunque su aplicación deba adaptarse a cada organismo: «Analizar, simplificar, digitalizar, integrar y automatizar». El orden evita convertir cada excepción histórica en una regla de software y permite separar los requisitos jurídicos de las rutinas internas que se han acumulado alrededor del procedimiento.
HP añade la experiencia del empleado público. Las herramientas pierden utilidad si quienes tramitan no comprenden su funcionamiento, no confían en sus resultados o deben mantener tareas paralelas para compensar fallos. La capacitación en inteligencia artificial resulta especialmente sensible porque el usuario debe saber qué puede delegar, cómo comprobar una salida y cuándo detener o corregir el sistema.
La gestión del cambio no debería limitarse a sesiones formativas próximas al despliegue. Las unidades tramitadoras conocen excepciones, dependencias y picos de carga que rara vez aparecen completos en la documentación inicial. Incorporarlas al diseño permite distinguir entre controles necesarios y pasos heredados. También facilita que los indicadores posteriores reflejen el trabajo real.
Dos velocidades
La recomendación europea de mejorar la digitalización entre regiones revela una dificultad estructural. La Administración General del Estado, las comunidades autónomas, las diputaciones y los ayuntamientos trabajan con escalas, presupuestos, plantillas y capacidades técnicas muy diferentes. Costa habla de «dos velocidades». Relaciona la persistencia del papel con pequeños organismos que disponen de menos recursos, aplicaciones que no están integradas, procedimientos heredados y documentación histórica. La generalización de un portal no resuelve por sí sola estas diferencias, pues la carga puede trasladarse a la parte interna de la organización.
La contratación añade otra variable. Las soluciones deben poder crecer desde un procedimiento concreto, conectarse con los sistemas existentes y permitir una evolución sin bloquear el acceso a los datos ni la sustitución futura del proveedor. Para evaluar el coste real conviene considerar integración, migración, formación, soporte, conservación, seguridad y salida, no solo licencias o infraestructura.
HP propone gestionar la tecnología durante todo su ciclo de vida y utilizar datos de uso y rendimiento para decidir cuándo prolongar un dispositivo y cuándo sustituirlo. Es un criterio aplicable también al software. Mantener una solución puede ser eficiente mientras cumpla sus objetivos y controles; prolongarla sin capacidad de integración o soporte puede aumentar costes ocultos y riesgo operativo.
El papel que permanece
La continuidad del papel no responde a una sola causa. Persisten fondos históricos, procedimientos híbridos, requisitos específicos, hábitos internos y diferencias en competencias digitales. También existe una obligación de atender a personas que no pueden o no desean relacionarse exclusivamente por medios electrónicos cuando la ley no les impone ese canal.
Moreno Hidalgo señala una fuente concreta de consumo puesto que, en su opinión, «muchos procedimientos son todavía híbridos: se inician en línea, pero en algún momento se imprimen para revisarlos, firmarlos o archivarlos, y después vuelven a escanearse». Esas interrupciones suelen indicar que una firma, una revisión, un archivo o una integración no se ha incorporado al flujo electrónico.
El papel puede cumplir, además, una función de acceso. HP sostiene que los canales físicos y digitales seguirán coexistiendo porque la ciudadanía presenta capacidades y recursos distintos. Esta posición no implica conservar expedientes internos paralelos. Un documento recibido presencialmente puede transformarse en copia electrónica auténtica e incorporarse al mismo circuito que una solicitud iniciada en la sede.
La accesibilidad no debería confundirse con la obligación de mantener ineficiencias internas. Una administración puede ofrecer atención presencial, asistencia en el uso de medios electrónicos y entrega en papel cuando proceda, mientras gestiona el expediente de forma digital. Lo decisivo es que el canal de entrada no determine una peor calidad, menor trazabilidad o mayor tiempo de resolución.
Costa plantea una medida más útil que el recuento de hojas: «El verdadero indicador de éxito no debería ser cuántas hojas de papel desaparecen, sino cuántos procesos pueden completarse de principio a fin de forma digital, segura, interoperable y sencilla». La frase evita convertir el papel cero en un objetivo absoluto y dirige la atención hacia la continuidad operativa.
Medir el recorrido
La siguiente etapa necesita métricas capaces de separar disponibilidad, uso y transformación. Que un servicio exista en línea mide oferta. El número de accesos mide actividad. El porcentaje de expedientes completados sin cambios de canal, reintroducción de datos o impresión interna se acerca más al rendimiento del procedimiento.
Los indicadores deben permitir localizar dónde se detiene el flujo. El tiempo total de tramitación puede ocultar esperas entre unidades; una media puede ocultar expedientes que requieren subsanación; el volumen automatizado puede ocultar errores de clasificación corregidos manualmente. La trazabilidad digital ofrece datos para observar esas diferencias, siempre que los eventos se registren de forma comparable.
La transparencia estadística aún tiene límites. El responsable de Canon sostiene que no existen datos públicos suficientes para medir con precisión el peso agregado del documento en papel frente al electrónico. La consulta de los indicadores oficiales confirma que se publican datos de uso de servicios concretos, como Mi Carpeta Ciudadana o la Dirección Electrónica Habilitada única, pero no una medida homogénea de procesos íntegramente digitales para el conjunto de las administraciones.
Un cuadro de mando útil para responsables tecnológicos debería relacionar la actividad con el resultado administrativo. No basta con saber cuántos documentos entran. Importa conocer cuántos se clasifican correctamente, cuántos requieren revisión, cuánto tarda cada fase, qué información se solicita de nuevo, qué integraciones fallan, qué unidades acumulan espera y qué incidentes afectan al servicio. Esta observación continua permite priorizar inversiones con evidencia y comprobar si una automatización reduce carga o solo la desplaza.
Digital por diseño
La idea de una Administración completamente libre de papel resulta técnicamente próxima en muchos procedimientos, pero no describe bien todas las obligaciones del servicio público. Continuarán existiendo excepciones, fondos históricos y personas que necesiten apoyo o canales no digitales. La desaparición física del papel puede ser un efecto de la transformación, no su criterio exclusivo.
Moreno Hidalgo propone «eliminar el papel innecesario» y evitar que, cuando exista, rompa el proceso digital. Costa prefiere hablar de una Administración «digital por defecto». Ambas posiciones aceptan la convivencia de soportes, pero rechazan que esa convivencia obligue a duplicar circuitos o perder trazabilidad.
La formulación de HP sitúa el criterio en la igualdad del servicio: la ciudadanía debería poder elegir cómo relacionarse con la Administración sin que esa elección determine la calidad, rapidez o seguridad de la respuesta. Para conseguirlo, el canal presencial y el electrónico deben confluir en una gestión interna integrada, con las mismas reglas de información, control y seguimiento.
El trabajo pendiente queda así dentro del expediente. Empieza antes de comprar tecnología, con la revisión del procedimiento, y continúa después del despliegue, mediante gobierno del dato, interoperabilidad, seguridad, formación y medición. En esa zona menos visible se decide si la digitalización elimina carga administrativa o simplemente cambia su soporte.
