Tecnología, datos y cultura organizativa para transformar la relación con la ciudadanía

España ocupa el quinto puesto de la Unión Europea en servicios públicos digitales según el índice DESI. Esto supone para la relación con la ciudadanía que prácticamente la totalidad de los trámites administrativos está disponible en línea, el 95% de las interfaces se ha adaptado a dispositivos móviles y el 100% incorpora funciones interactivas de ayuda al usuario.

Son cifras que, sobre el papel, describen a un país avanzado en gobierno electrónico. Sin embargo, la percepción ciudadana cuenta otra historia. Un 54% de los españoles reconoce tener dificultades para interactuar con la Administración, según datos de Salesforce, y la satisfacción con los servicios digitales públicos sigue por detrás de la que genera el sector privado.

La brecha entre la infraestructura disponible y la experiencia real que obtiene quien necesita resolver un trámite, solicitar una ayuda o realizar una consulta se ha convertido en el gran asunto pendiente de la digitalización administrativa en España.

La distancia entre lo que ofrecen las plataformas de la banca, el comercio electrónico o las telecomunicaciones y lo que proporcionan los portales de la Administración no es solo tecnológica. Tiene que ver con el diseño de los procesos, con la fragmentación de los sistemas y con la propia cultura organizativa de las instituciones públicas. Jesús Galindo, Area Vice President Public Sector en Salesforce, lo formula señalando que «el gran reto es cerrar la brecha entre la expectativa del ciudadano y la realidad de unos servicios públicos todavía fragmentados y complejos». Para Galindo, «el problema no es solo tecnológico, sino de diseño de la experiencia», y la solución pasa por «simplificar procesos, eliminar fricciones y ofrecer una visión unificada del ciudadano, algo que exige integrar datos y romper silos internos».

Teresa Llamas, directora de Administraciones Públicas de Vodafone, coincide en el diagnóstico y subraya la necesidad de superar la fragmentación de los servicios digitales para avanzar hacia un modelo omnicanal que sea «tanto personalizado como proactivo». A diferencia de lo que ocurre habitualmente en el sector privado, donde predominan los ecosistemas integrados, los ciudadanos se encuentran a menudo con estructuras administrativas aisladas que les obligan a proporcionar la misma información en cada trámite. «En España estamos haciendo las cosas bien», reconoce Llamas, pero advierte de que «hay que seguir trabajando con convencimiento para garantizar una accesibilidad universal, reforzar la ciberseguridad para proteger la información de los usuarios y ofrecer una atención más ágil a la ciudadanía».

Relación con la ciudadanía: de la ventanilla reactiva a la administración que acompaña

El modelo tradicional de relación con la ciudadanía funciona en una sola dirección: el ciudadano identifica una necesidad, busca el canal adecuado, localiza el formulario correspondiente y espera respuesta. La tecnología permite invertir ese esquema.

El análisis de datos, la inteligencia artificial y la automatización de procesos abren la posibilidad de que sea la propia Administración la que detecte necesidades y ofrezca soluciones antes de que el ciudadano las solicite.

Galindo describe este cambio en la relación con la ciudadanía como una transformación de fondo.: «Ya no se trata solo de responder, sino de prever necesidades”, explica. “Gracias al análisis de datos y a la inteligencia artificial, es posible identificar patrones, contextualizar información y activar servicios de forma automática, desde notificaciones personalizadas hasta la gestión anticipada de ayudas o trámites». Este giro, en su opinión, «transforma la relación pasando de una administración a la que hay que acudir, a una administración que acompaña».

Llamas ofrece una perspectiva complementaria al señalar que «la tecnología es un agente transformador de la atención reactiva en una relación proactiva, mediante la cual la administración anticipa necesidades, ofrece soluciones automatizadas y personaliza la experiencia, basándose en información que ya posee». Y añade un matiz relevante para los gestores públicos. «El cambio no solo mejora la experiencia del ciudadano, que percibe un servicio más cómodo y cercano, sino que además se consigue mayor eficiencia y se reducen los costes».

La transición en la relación con la ciudadanía, pues, de un modelo reactivo a uno proactivo no es abstracta. Se concreta en acciones como notificar automáticamente la proximidad del vencimiento de un documento, sugerir una ayuda económica basada en el perfil del usuario o activar alertas ante situaciones de riesgo detectadas mediante el análisis de datos. Son intervenciones que requieren una infraestructura tecnológica robusta, pero también una voluntad política y organizativa de redefinir la relación con la ciudadanía.

Inteligencia artificial, agentes y plataformas de datos

Varias tecnologías están convergiendo para hacer posible esta transformación. La inteligencia artificial generativa, los agentes inteligentes, las plataformas CRM adaptadas al sector público, la automatización de procesos y las plataformas de datos unificados constituyen el núcleo de las herramientas que están redefiniendo la experiencia ciudadana.

Galindo sitúa a los agentes de inteligencia artificial como el elemento más disruptivo del momento. «Los agentes de IA están marcando un punto de inflexión, ya que pueden gestionar trámites completos, guiar al ciudadano y asistir a los empleados públicos, reduciendo tiempos de respuesta y mejorando la calidad del servicio». El dato que aporta resulta revelador. «Hasta el 95% de los españoles afirma que utilizaría agentes de IA para interactuar con la Administración, uno de los porcentajes más altos en el estudio, lo que nos otorga una oportunidad de ser un país pionero en la aplicación de la IA agéntica en la Administración Pública». Es, en sus palabras, «una tecnología con adopción potencial masiva».

Las plataformas CRM públicas permiten construir lo que en el sector se denomina una visión 360 grados del ciudadano: un perfil unificado que integra la información dispersa entre distintos organismos y departamentos, de modo que cada interacción parte de un conocimiento previo y no obliga a repetir datos ya proporcionados. La automatización de procesos, por su parte, reduce los tiempos de tramitación y elimina tareas manuales que consumen recursos y generan errores.

Mientras, Llamas destaca la importancia de que estas tecnologías se sustenten sobre una infraestructura sólida y apunta al papel del análisis de datos en tiempo real y la gestión omnicanal como piezas fundamentales. «Mientras que la IA permite analizar patrones de comportamiento y datos históricos para predecir necesidades antes de que el ciudadano las formalice, la integración de todos los canales de comunicación asegura una experiencia fluida», explica. La apuesta por la utilización de Big Data y plataformas de datos compartidos permite, en su análisis, «identificar situaciones de riesgo o necesidades de servicios y anteponerse».

La directiva de Vodafone introduce además una dimensión que no siempre recibe la atención que merece: la aplicación de estas tecnologías en entornos críticos. «Estas tecnologías son aún más cruciales cuando hablamos de entornos críticos como el de la atención sanitaria, donde el paciente se siente especialmente vulnerable», señala Llamas. La digitalización de los servicios de salud, donde la urgencia y la sensibilidad de la información son máximas, representa un banco de pruebas particularmente exigente para las capacidades de la inteligencia artificial y la automatización.

Diseñar para todos, no solo para los conectados

La digitalización de los servicios públicos plantea un riesgo que sus promotores no pueden permitirse ignorar: dejar fuera a quienes carecen de competencias digitales, de acceso a dispositivos adecuados o de familiaridad con los entornos tecnológicos. La inclusión no es un resultado secundario de la transformación digital, sino una condición previa de su legitimidad.

Los ciudadanos españoles tienen expectativas concretas sobre cómo deberían funcionar los servicios digitales públicos. Un 46% señala como prioridad reducir el número de sitios web y trámites necesarios, y otro 39% reclama mayor personalización y acceso continuo a los servicios, según los informes manejados por Salesforce. Galindo asegura que “la inclusión no es una consecuencia, es un punto de partida. Esto implica diseñar servicios digitales sencillos, accesibles y pensados para todos los perfiles, independientemente de su nivel de habilidades digitales». Además, subraya que «la digitalización no debe sustituir, sino ampliar el acceso, asegurando que nadie quede fuera», lo que implica mantener la complementariedad con los canales tradicionales de atención.

Por su parte, Llamas profundiza en los aspectos metodológicos de la inclusión digital y aboga por «adoptar un enfoque centrado en las personas desde el inicio, considerando la diversidad de perfiles: personas mayores, con discapacidad, con bajo nivel digital o de distintos contextos culturales». Esto se traduce, según la directiva de Vodafone, en «aplicar principios de diseño universal y seguir estándares de accesibilidad como los definidos por el consorcio W3C, además de realizar pruebas con usuarios reales para detectar barreras». También insiste en la necesidad de «simplificar la experiencia mediante lenguaje claro y procesos intuitivos, y ofrecer múltiples canales de acceso», complementando todo ello «con acciones de acompañamiento y formación digital, asegurando que nadie quede excluido».

La accesibilidad y la sencillez no son valores estéticos: son requisitos funcionales. Una administración digital que solo sirve a quienes ya dominan el entorno tecnológico reproduce y amplifica las desigualdades que la tecnología debería contribuir a reducir.

Casos reales

La transformación digital de las administraciones públicas en España no es solo un ejercicio teórico. Existen experiencias concretas que ilustran cómo la tecnología puede traducirse en mejoras tangibles para la ciudadanía y para los propios empleados públicos.

En el Ayuntamiento de Barcelona, más de 2.000 profesionales de servicios sociales trabajan con soluciones que les permiten acceder a la información de forma ágil y contextualizada. Galindo explica que estas herramientas están «mejorando la gestión de casos y la capacidad de respuesta ante situaciones de vulnerabilidad». El uso de inteligencia artificial y automatización está reduciendo los tiempos de tramitación de expedientes y consultas, así como el volumen de tareas manuales. «También se incrementa la resolución en el primer contacto, un indicador clave de satisfacción ciudadana», apunta el directivo de Salesforce. En términos de retorno de la inversión, «esto se traduce no solo en eficiencia operativa, sino en un mejor uso de los recursos públicos y una experiencia más fluida para el ciudadano».

Vodafone Empresas ha participado en proyectos que ofrecen otra perspectiva de la digitalización administrativa. En Alcobendas (Madrid), la integración de comunicaciones y colaboración a través de la centralita virtual One Net ha permitido al Ayuntamiento organizar mejor la atención telefónica en servicios sensibles. Llamas detalla que funcionalidades como «la cola de llamadas, la posibilidad multidispositivo y los grupos de captura y salto» garantizan que «cualquier miembro del equipo que esté disponible pueda responder a la llamada para garantizar una rápida atención al ciudadano». Es un ejemplo de cómo la tecnología no siempre se manifiesta en forma de algoritmos sofisticados o plataformas de inteligencia artificial: a veces, la mejora más significativa para el ciudadano está en que alguien responda al teléfono con rapidez.

El Consell de Mallorca ofrece otro caso ilustrativo. Ha consolidado un entorno único y sencillo para su personal, con la misma experiencia en sede o en remoto. Según describe Llamas, «la telefonía fija y móvil funcionan como una sola, se integran con las herramientas de colaboración y la organización puede escalar recursos cuando aumenta la demanda ciudadana». El resultado es «más coordinación interna y trámites que avanzan con menos fricción para el usuario final». La transformación, en este caso, no se mide en porcentajes de adopción de inteligencia artificial, sino en la fluidez de los procesos internos y en la capacidad de la institución para adaptarse a picos de demanda sin que el ciudadano perciba demoras.

El dato público: entre el valor y la confianza

Nadie duda de que el aprovechamiento de los datos constituye una de las palancas más potentes de la transformación digital y de la relación con la ciudadanía. Pero cuando lo abordamos desde la perspectiva de la administración pública, no es menos cierto que debe hacerse desde una mayor sensibilidad. Las administraciones públicas manejan volúmenes ingentes de información personal, y cualquier estrategia de explotación de esos datos debe partir de un principio innegociable: la confianza del ciudadano.

Galindo señala que «el uso de los datos en el sector público debe partir de un principio clave que es el de generar valor sin comprometer la confianza». Las administraciones pueden aprovechar mejor los datos mediante «plataformas que unifican información dispersa y permiten contextualizarla de forma segura, combinando datos estructurados y no estructurados para mejorar la toma de decisiones y la prestación de servicios». Pero este avance, advierte, «debe ir acompañado de una gobernanza sólida», lo que implica «garantizar la soberanía del dato, mantener el control por parte de la administración y asegurar la trazabilidad de cualquier uso de la información».

Las soluciones tecnológicas actuales incorporan mecanismos de explicabilidad, auditoría y supervisión humana que permiten entender cómo se generan las recomendaciones o decisiones automatizadas. El cumplimiento normativo (incluyendo marcos como el AI Act europeo o estrategias nacionales como España Digital 2026) exige diseñar sistemas seguros desde el origen, con criterios de privacidad por diseño y por defecto. «En este equilibrio entre innovación y regulación está la clave», sostiene Galindo. «Utilizar los datos para ofrecer servicios más personalizados, eficientes y proactivos, sin perder de vista que la confianza del ciudadano es el activo más importante».

Llamas aporta un enfoque práctico a esta misma cuestión. «La clave está en encontrar un equilibrio entre aprovechar el valor de los datos y mantener la confianza de la ciudadanía», señala. Para lograrlo, las administraciones deben apoyarse en marcos como el Reglamento General de Protección de Datos, «aplicando principios muy claros: recoger solo los datos necesarios, usarlos para fines concretos y ser transparentes sobre cómo se gestionan». La directiva de Vodafone destaca la importancia de «incorporar medidas como la anonimización o la seudonimización, hacer evaluaciones de impacto cuando los proyectos son sensibles y diseñar los sistemas con la privacidad en mente desde el principio». También subraya el valor de «tener una buena gobernanza del dato, con roles definidos y control de accesos, y trabajar con datos agregados para extraer valor sin comprometer a las personas». Organismos como el European Data Protection Board y marcos como el Data Governance Act facilitan, en su análisis, compartir datos de forma segura. «En el fondo, todo gira en torno a eso: innovar, sí, pero sin perder de vista los derechos fundamentales», concluye Llamas.

El cambio que la tecnología no puede automatizar

La transformación digital para mejorar la relación con la ciudadanía depende en gran medida de un factor que ningún software puede resolver por sí solo: la cultura organizativa de las instituciones públicas.

Así, la adopción de nuevas herramientas tecnológicas, por sofisticadas que sean, produce resultados limitados si no va acompañada de un cambio en la forma de trabajar, de pensar los procesos y de entender la relación con la ciudadanía.

Galindo cree que «la tecnología es solo el habilitador; el cambio real es organizativo». Adoptar un enfoque centrado en el ciudadano implica «romper silos, fomentar la colaboración entre departamentos y trabajar con una visión transversal del dato», además de «capacitar a los empleados públicos y redefinir procesos». Su advertencia es contundente: «Sin este cambio cultural, cualquier iniciativa digital corre el riesgo de quedarse en la superficie».

Llamas comparte esa lectura y la enriquece con matices que reflejan su conocimiento del entorno administrativo español. «La transformación digital centrada en el ciudadano no es solo un reto tecnológico, sino sobre todo cultural y estructural». La directiva de Vodafone señala que el proceso requiere «cambiar el enfoque de una gestión administrativa tradicional hacia una gestión de la experiencia, centrada en generar valor real para el usuario final». Y no elude las dificultades: «Esto implica enfrentar resistencias internas, superar culturas burocráticas tradicionales y gestionar vetos corporativos que pueden ralentizar la transformación». La solución, en su opinión, pasa por «construir una cultura organizativa abierta al cambio, colaborativa y orientada al ciudadano».

Las resistencias al cambio en las administraciones públicas no son caprichosas ni irracionales. Responden a inercias institucionales profundas, a marcos normativos complejos, a estructuras de incentivos que no siempre premian la innovación y a una cultura de la cautela que, en muchos casos, ha servido para proteger los derechos de los ciudadanos frente a la arbitrariedad. La transformación digital debe respetar esas garantías al tiempo que las adapta a un contexto tecnológico radicalmente distinto del que las vio nacer.

Una administración que entiende, anticipa y acompaña

El modelo ideal de relación digital entre ciudadanía y Administración, tal como lo dibujan los responsables consultados, tiene contornos definidos. Galindo lo describe como «una relación fluida, personalizada y proactiva, en la que el ciudadano tenga un único punto de acceso, reciba servicios personalizados, pueda interactuar en cualquier momento y vea cómo muchos trámites se resuelven automáticamente». Subraya que «los propios ciudadanos ya lo están demandando con menos pasos, más personalización y disponibilidad 24/7» y sintetiza su visión en una fórmula: «Una administración que no solo responde, sino que entiende, anticipa y acompaña».

Llamas sitúa ese horizonte en el marco conceptual de la Administración Abierta, basada en «principios como la confianza, la transparencia, la colaboración y la participación activa, donde los servicios sean accesibles, fáciles de usar, seguros y orientados a mejorar la calidad de vida». En su visión, «la administración actúa como facilitador, ofreciendo respuestas rápidas y personalizadas, con un enfoque colaborativo y no burocrático, y colocando siempre la experiencia del ciudadano en el centro de las decisiones digitales».

Entre la situación actual y ese horizonte media un camino que requiere inversión tecnológica, voluntad política, capacitación de los empleados públicos y, sobre todo, un cambio profundo en la forma de concebir la relación entre las instituciones y las personas a las que sirven. Las herramientas existen. Los casos de éxito empiezan a acumularse. La disposición ciudadana a adoptar nuevos canales de interacción, incluidos los basados en inteligencia artificial, es notablemente alta. Lo que falta, en muchos casos, es la decisión de emprender una reforma que va más allá de lo tecnológico y que toca la fibra misma de la organización administrativa.